Dalla Convenzione alla Costituzione

Sandro Guerrieri

Introduzione

Questa monografia si propone di mettere a fuoco alcuni dei principali nodi problematici relativi al significato e al valore del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004 e attualmente in corso di ratifica da parte dei venticinque Stati membri. Essi si incentrano sul grado di continuità e innovazione che ha caratterizzato il processo costituente avviato dalla Dichiarazione di Laeken del dicembre 2001 rispetto all'attuale configurazione istituzionale dell'Unione, e sulla capacità della nuova architettura costituzionale di consentire all'Unione europea di superare la prova dell'allargamento e di affermare maggiormente la sua identità sul piano globale. I saggi qui raccolti non intendono operare un esame dettagliato del testo della nuova Costituzione: l'obiettivo di fondo è di offrire una serie di elementi di analisi che possano contribuire alla valutazione di questa nuova importante fase della storia della costruzione europea. Il primo ordine di problemi concerne le modalità con le quali è stata elaborata la Costituzione per l'Europa. Le critiche mosse tradizionalmente all'idea di poter giungere a una compiuta Costituzione europea, espresse ad esempio da Dieter Grimm, hanno posto l'accento sull'impossibilità di attivare un vero e proprio processo costituente data l'assenza di un popolo europeo o anche di una società europea che rappresentino «la fonte del potere politico esercitato nell'Unione europea»1. In effetti, all'origine della fase costi- tuente sfociata nell'approvazione del testo costituzionale si sono posti ancora una volta gli Stati membri che, con la Dichiarazione di Laeken, hanno stabilito il mandato della Convenzione. Essi sono poi tornati al centro della scena con la Conferenza intergovernativa, e per l'entrata in vigore della Costituzione è prevista la loro unanime ratifica, per di più con procedure diverse per tempi e modalità. Il cerchio quindi sembrerebbe chiudersi: dagli Stati agli Stati, passando per l'encomiabile lavoro di un organo – la Convenzione – che tuttavia non aveva alcun potere decisionale. Una visione così riduttiva del processo svoltosi sarebbe però fuorviante. Le modalità di elaborazione della Costituzione per l'Europa non sono state una semplice variante delle tradizionali procedure intergovernative di riforma dei Trattati, nel corso delle quali il protagonismo degli Stati nazionali regnava incontrastato. E non lo sono state per tre ragioni fondamentali. Innanzitutto, il mandato attribuito dalla Dichiarazione di Laeken alla Convenzione – organo composto per oltre due terzi da parlamentari nazionali ed europei – lasciava aperte diverse opzioni: la Dichiarazione formulava una serie di importanti quesiti e, nell'ambito di essi, l'obiettivo ambizioso di far sì che il riordino e la riforma dei Trattati sfociassero in un testo costituzionale che si sostituisse ai Trattati esistenti era evocato come una possibilità, e non come una meta già stabilita. Come sottolinea Maurizio Fioravanti nel suo saggio, la Dichiarazione di Laeken aveva un carattere ambivalente, dato che poteva essere interpretata sia in modo restrittivo (per realizzare cioè una riforma che non si differenziasse troppo da quelle precedenti) sia in modo estensivo, facendo compiere al processo di costituzionalizzazione dell'Europa un più radicale passo in avanti. Gli Stati, quindi, pur costituendo la fonte di legittimazione della nuova azione di riforma dei Trattati, avevano conferito alla Convenzione una certa libertà di scelta nel definire le proprie ambizioni, che invece di seguire l'orizzonte dell'elaborazione di una Costituzione formale avrebbero potuto assumere una veste più modesta […].